ALICOM 99/10  |
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Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a Partir del Año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
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Cómo asegurar la calidad e inocuidad de los alimentos: volver a los principios fundamentales y aplicar el control de calidad a lo largo de toda la cadena alimentaria
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Prof. J.A. Abalaka
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I. Peligros originados por los alimentos
III. Inocuidad de los alimentos
IV. La función de eje del Gobierno
A. ESTABLECIMIENTO DE LEYES Y REGLAMENTOS ALIMENTARIOS
B. COMO ASEGURAR UNAS BUENAS PRACTICAS DE FABRICACION
C. SISTEMA DE ANALISIS DE PELIGROS Y DE PUNTOS CRITICOS DE CONTROL (HACCP)
D. NORMAS DEL SISTEMA DE GESTION DE LA CALIDAD ISO 9000
E. NORMAS NACIONALES PARA ALIMENTOS
F. SISTEMA DE CERTIFICACION DE PRODUCTOS
G. INFORMACION Y EDUCACION DEL CONSUMIDOR
H. SISTEMAS DE CONTROL DE LAS IMPORTACIONES/EXPORTACIONES DE ALIMENTOS
1. Tal como decía T.S. Elliot en una de sus obras, no cejaremos en nuestro afán por explorar. Y al final de todas nuestras exploraciones llegaremos donde hemos comenzado y será como conocer ese lugar por primera vez.
2. La belleza y por supuesto la fuerza del concepto moderno de gestión de calidad radican en el reconocimiento de la importancia de una evaluación y mejora constantes de nuestras prácticas sistemáticas. Este concepto supone que los conocimientos humanos nunca son perfectos y siempre existe la posibilidad de mejorar las prácticas y los resultados.
3. Uno de los principales problemas con los que se enfrenta el mundo de hoy y, de hecho, muchos países, es el suministro de un volumen de alimentos de calidad aceptable e inocuos suficiente para satisfacer las necesidades de una población mundial en constante aumento. Los esfuerzos cabales por incrementar la producción alimentaria se han centrado en el curso de los años en la utilización planificada de fertilizantes, plaguicidas, medicamentos veterinarios y otros coadyuvantes químicos y, recientemente, en la aplicación de la ingeniería genética a la agricultura, la elaboración en gran escala, la conservación, el envasado, el transporte y el almacenamiento de los alimentos. La campaña de prevención de desechos alimentarios mediante el fomento de la elaboración de alimentos, para mejorar la distribución y prolongar el tiempo de conservación/duración en almacén de los productos, ha requerido algunos procedimientos tecnológicos que probablemente alteran la composición química del propio alimento y pueden llevar incluso al uso deliberado de aditivos alimentarios, o bien procesos que aumentan las probabilidades de contaminación. Así pues, existe realmente la posibilidad de que la demanda de una mayor cantidad de alimentos vaya aparejada de problemas y riesgos para la salud.
4. Los peligros para la salud originados por los alimentos pueden derivar de las materias primas utilizadas, la manipulación y todas las fases de elaboración, transporte, almacenamiento y venta de los alimentos.
5. Entre los principales peligros originados por los alimentos figuran:
6. El nivel de preocupación por las cuestiones referentes a la calidad e inocuidad de los alimentos está directamente relacionado con el nivel de desarrollo social y económico de un país. En los países en desarrollo, más de la mitad de los ingresos personales (50-65 por ciento) se gasta a menudo en alimentos, lo cual lleva a los consumidores a buscar alimentos más baratos y menos nutritivos. Además, el consumidor medio tiene una idea muy vaga de los riesgos que conlleva el consumo de estos alimentos baratos; esto significa que nunca se recalcará suficientemente la importancia de la función que desempeñan los gobiernos en garantizar la calidad e inocuidad de los alimentos.
7. La calidad constituye una característica intrínseca de los alimentos por la cual éstos satisfacen unos requisitos estándar predefinidos. Los factores que determinan la calidad de los alimentos pueden reagruparse en los cuatro grupos de propiedades siguientes:
La calidad de los alimentos se refiere por tanto al valor, subjetivo u objetivo, que se le atribuye a un alimento con respecto a una o más de las cuatro propiedades cualitativas arriba indicadas.
8. La inocuidad de los alimentos puede definirse como el conjunto de las condiciones y medidas necesarias durante la producción, elaboración, almacenamiento, distribución y preparación de los alimentos para asegurar que, una vez ingeridos, éstos no representen un riesgo apreciable para la salud. Cabe mencionar el hecho de que no puede lograrse la inocuidad absoluta de un alimento, dado que también se establecen requisitos microbiológicos para alimentos que, por encima de un determinado nivel, pueden considerarse peligrosos para la salud humana.
9. Entran en juego también las diferencias individuales que se registran en la inocuidad de los alimentos en relación con las intolerancias o alergias alimentarias, las formas de inmunodeficiencia, etc. No hay consenso a nivel internacional acerca de lo que es un "alimento inocuo", y por lo general es el gobierno nacional que decide lo que es un "alimento inocuo" para sus ciudadanos, teniendo en cuenta factores económicos, sociales, culturales y de otra índole.
10. La naturaleza de la inocuidad de los alimentos es polifacética y dinámica, por lo cual es posible que un alimento que se considere inocuo en determinadas circunstancias no lo sea necesariamente en otras.
11. Si bien la inocuidad de los alimentos se considera una responsabilidad conjunta del Gobierno, la industria y los consumidores, el Gobierno desempeña una función de eje en esta relación al crear las condiciones ambientales y el marco legislativo (reglamentos y directrices) necesarios para regular las actividades de la industria alimentaria en el pleno interés de todos.
12. La responsabilidad del suministro de un alimento inocuo, nutritivo y apetitoso recae en el Gobierno y está relacionada con muchas cuestiones decisivas y complejas entre las cuales el conocimiento de los procesos de evaluación de riesgos, gestión de riesgos y comunicación de riesgos.
13. Las leyes y reglamentos en materia de inocuidad alimentaria son fundamentales para proporcionar el marco jurídico necesario para el establecimiento de una infraestructura eficaz de control de la inocuidad de los alimentos.
14. La legislación alimentaria sirve para definir lo que se prevé como nivel de calidad mínimo para una industria amplia y diversificada, mientras que para el consumidor da una definición del alimento inocuo y apetecible. Para la industria, también especifica los criterios que han de satisfacerse para poder aceptar como inocuo un alimento elaborado.
15. Los fabricantes deberían aplicar unas buenas prácticas de fabricación (BPF), que incluyan buenas prácticas de higiene, para obtener no solamente un alimento en general de calidad satisfactoria sino también para asegurar que queden garantizadas su duración en almacén y su inocuidad. Las BPF determinan el aspecto de la producción alimentaria relacionado con la higiene. Lamentablemente, muchas de las prácticas no se han elaborado con el fin específico de garantizar la inocuidad de un alimento, por lo cual las BPF se aplican habitualmente a otros sistemas.
16. El análisis de peligros y de puntos críticos de control (HACCP) se concibió como medio de asegurar la inocuidad de los alimentos. El Gobierno tiene la responsabilidad de alentar a la industria a aplicar el sistema de HACCP para analizar potenciales peligros, identificar los puntos en los que éstos pueden controlarse y describir los parámetros de los procesos y sus límites críticos, así como los procedimientos de seguimiento. Se imparte capacitación a los operadores para que controlen la parte del proceso de la que se encargan, sometan a seguimiento la eficacia de su control, y adopten medidas correctivas adecuadas en caso de desviaciones.
17. Las normas del sistema de calidad ISO son normas armonizadas para la garantía de calidad que reflejan el consenso internacional en cuanto a la mejor manera de establecer un sistema fiable de calidad que pueda ser comprobado fácilmente por el comprador o por una tercera parte.
18. Las normas genéricas sobre gestión de la ISO se centran en el establecimiento de orientaciones y requisitos para satisfacer los requerimientos de los clientes en relación con las prácticas comerciales. Así pues, tienen cierta importancia en los conceptos vigentes de calidad de alimentos y reglamentación en materia de inocuidad. Los requisitos de las normas ISO 9000 especifican las condiciones exigidas para el establecimiento, la documentación y el mantenimiento de un sistema de calidad eficaz. El sistema tiene por objetivo alcanzar un nivel de defecto cero en todas las operaciones de producción, sin limitar a la vez el proceso de mejora constante del sistema.
19. Las tendencias que se registran en la evolución del concepto de gestión de la calidad han llevado al establecimiento del sistema de certificación ISO 9000. Muchos gobiernos han adoptado tanto las normas como el sistema de certificación ISO 9000 como un medio de evaluación adecuado, y el sistema se ha utilizado como fundamento de la reglamentación correspondiente en materia de calidad e inocuidad de los alimentos. La ventaja de este sistema es que contiene índices tanto para los productos como para los sistemas, a efectos del cumplimiento de las normas.
20. Sin embargo, es importante aclarar que la serie de normas ISO 9000 puede asegurar la calidad del producto y aumentar la rentabilidad de la industria, pero no garantiza necesariamente, en términos absolutos, el control total de los productos y su inocuidad, salvo en caso de que esté combinada con otras medidas tales como las buenas prácticas de fabricación (BPF) y el sistema de análisis de peligros y de puntos críticos de control (HACCP).
21. Las normas nacionales para productos alimenticios contienen requisitos específicos para todos los alimentos, que constituyen la base de las medidas de aplicación adoptadas por los gobiernos.
22. La publicación de normas funcionales es fundamental para una gestión eficaz de la calidad del producto dado que estas normas sirven de referencia para que el Gobierno se encargue de coordinar, someter a seguimiento, aplicar, apoyar y mejorar los sistemas que utilizan los industriales. De esta manera las normas constituyen la base para lograr una gestión sólida de la calidad del producto alimenticio que abarque también la inocuidad. Para ello, deberán revisarse periódicamente con objeto de asegurar que estén en consonancia, cuando sea posible, con las normas internacionales generalmente aceptadas.
23. Este sistema representa un programa de garantía de calidad por terceras partes mediante el cual se otorga a los fabricantes de productos de buena calidad una marca de certificación de calidad. Es necesario que los gobiernos apliquen este sistema, que tiene carácter voluntario, a fin de alentar a los productores a cumplir con las normas establecidas, y de hecho esto es lo que ya hacen los gobiernos nacionales de muchos países. En el sector de la producción alimentaria, la calidad e inocuidad de un alimento se promueve de manera satisfactoria con este sistema. El hecho de que se otorgue una marca de certificación da lugar a una forma de competencia por la salud entre los fabricantes de productos alimenticios similares, cuyo efecto derivado es la observancia de la legislación.
24. Las autoridades gubernamentales de reglamentación deben facilitar a los consumidores información pertinente en materia de inocuidad de los alimentos. El nivel de instrucción relativamente bajo de la mayor parte de la población de la mayoría de los países en desarrollo constituye un obstáculo importante a la participación de los consumidores en las actividades de control de alimentos. Mediante la información y educación de los consumidores, será posible sensibilizarlos en mayor medida acerca de la importancia de la calidad e inocuidad de los alimentos.
25. Para lograr que el proceso de toma de decisiones sea transparente, los órganos estatales nacionales deben preparar material didáctico e informativo para describir y explicar a los consumidores la importancia de las cuestiones relacionadas con la inocuidad de los alimentos.
26. Los gobiernos deben explicar breve pero claramente cuál es la función de los consumidores y de los organismos que protegen su salud, y promover a la vez la participación activa de las organizaciones de consumidores en la formulación de políticas y reglamentos alimentarios nacionales e internacionales, para aumentar así el nivel de transparencia y compromiso. Deberán establecerse sistemas nacionales de control de alimentos que sean sumamente sensibles y permitan afrontar con éxito los desafíos que se le plantean al país en materia de alimentos.
27. Todos los gobiernos son responsables de proteger a su población contra los peligros para la salud y los fraudes comerciales en el sector alimentario. Así pues, todos los suministros de alimentos han de protegerse para garantizar cierto grado de calidad e inocuidad, lo cual se logra mediante los sistemas de control de alimentos. La responsabilidad de estos sistemas, en la mayor parte de los países, recae en más de un departamento gubernamental. En algunos países los sistemas de control de alimentos establecidos tienen un distinto nivel de complejidad, mientras que en otros países es indispensable fortalecerlos o bien son muy rudimentarios.
28. El control de las importaciones/exportaciones de alimentos es una actividad reglamentaria basada en la aplicación de la legislación y las reglamentaciones sobre contaminantes químicos o microbiológicos, aditivos alimentarios, etc., por lo cual tiene que haber normas alimentarias para evaluar el nivel de observancia. Los servicios de inspección y de laboratorio constituyen el núcleo de la mayor parte de los servicios de control de las importaciones/exportaciones de alimentos. El ingreso en un país de alimentos importados depende de los resultados del examen y análisis a los que los haya sometido el Gobierno del país importador. En algunos casos se requiere un certificado o carta de entrada/aceptación antes de la entrega del envío. Sin embargo, si el envío se rechaza por algún motivo es posible que sea necesario reacondicionarlo, volver a exportarlo o destruirlo, según el grado y la naturaleza del incumplimiento o del defecto detectado.
29. Esta actividad obligatoria la lleva a cabo el Gobierno del país importador con el fin de proteger a los consumidores. Con la creciente utilización de componentes alimentarios sintéticos, es indispensable que se regule el uso de aditivos en los alimentos. Debe haber normas que limiten los casos en que se autoriza la utilización de dichas adiciones, tras proporcionar una justificación tecnológica y nutricional que explique por qué es necesario utilizarlas para reducir los posibles riesgos para la salud. Recae en el Gobierno la responsabilidad de la vigilancia y de la aplicación y cumplimiento de las normas necesarias.
30. Las actividades reglamentarias del sector alimentario difieren de un país a otro en cuanto a su aplicación. Es necesario que los distintos gobiernos aseguren que, al asumirse estas responsabilidades reglamentarias, no crearán obstáculos no arancelarios al comercio ni provocarán graves perturbaciones en el comercio internacional y regional.
31. Sin duda, las conclusiones de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales (abril de 1994), recogidas en los Acuerdos de Marrakech, y el establecimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en enero de 1995, han tenido repercusiones de enorme importancia no sólo en el comercio internacional de alimentos sino también en los varios gobiernos nacionales y sus respectivas industrias alimentarias. Para algunos países, el nuevo organismo y los Acuerdos estipulados han contribuido a introducir una mayor variedad de alimentos en la dieta y han ofrecido a los consumidores mayores posibilidades de elegir entre más y mejores productos. De manera análoga a lo que se verifica para los países que son exportadores netos de alimentos, hoy para un mayor número de países se han abierto nuevas perspectivas y/o probabilidades de incrementar las exportaciones alimentarias y por tanto también nuevas perspectivas de fomentar el desarrollo económico y mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos.
32. El término "probabilidades" arriba indicado se ha aplicado deliberadamente en este contexto dado que la experiencia de estos últimos años en relación con los Acuerdos de la OMC ha sido diferente de un país a otro. Por otro lado, estos Acuerdos han aumentado el gravamen que pesa sobre los importadores netos de alimentos, en términos reales, en el sentido de que estos países tienen que tratar todas las especies de productos alimenticios, por lo cual se ven obligados a fortalecer aún más sus sistemas reglamentarios correspondientes para poder hacer frente a los retos que plantea el aumento de las exportaciones.
33. La experiencia de un país que desee entrar a formar parte del grupo de los principales exportadores de alimentos podría definirse mixta. De hecho, se trata de un reto estimulante para los países que pueden llevar a cabo operaciones comerciales sólidas y acertadas dado que les permite ampliar el ámbito de la competencia, pero supone un escenario más intimidatorio, inquietante y relativamente prohibitivo para los países desaventajados desde el punto de vista tecnológico y científico. Podría ser una experiencia muy frustrante para aquellos países en desarrollo que no están muy familiarizados con las disposiciones de la OMC y el Acuerdo OTC.
34. Todos están de acuerdo, por lo general, en que las novedades asociadas a los Acuerdos de la OMC han jugado un papel cada vez más importante en el suministro de una variedad de alimentos inocuos y nutritivos a la población mundial. En este contexto, con miras a adoptar un enfoque objetivo en cuanto a los aspectos relacionados con la inocuidad de los alimentos en el comercio internacional, el Acuerdo de la OMC sobre la Aplicación de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) se ha estipulado y firmado con el fin de asegurar que los países apliquen medidas para proteger la salud de las personas y de los animales o para preservar las plantas, sobre la base de principios meramente científicos y mediante el análisis y la gestión de riesgos.
35. El objetivo general del Acuerdo MSF consiste en permitir a los países adoptar medidas "legítimas" para proteger la vida y la salud de sus consumidores (en relación con las cuestiones de inocuidad de los alimentos), prohibiéndoles a la vez que tales medidas se apliquen de modo que constituyan una restricción injustificada del comercio.
36. Así pues, el objetivo primario del Acuerdo MSF consiste en utilizar únicamente aquellas medidas de restricción del comercio que sea justificado emplear para proporcionar un nivel de protección de la salud adecuado. Se reconoce el derecho de los países miembros a proteger a los consumidores en el grado que estimen necesario, a reserva de que se mantengan la coherencia y la transparencia.
37. A pesar de las importantes funciones complementarias que desempeñan el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), conocidos como Acuerdo MSF y Acuerdo OTC, respectivamente, en el comercio alimentario se observa que los temores y las preocupaciones que han hecho necesario establecer estos acuerdos de protocolo siguen perturbando el comercio mundial de distintas maneras.
38. Para muchos países, sobre todo los países en desarrollo, es muy importante reconocer el Codex como punto de referencia para la protección de los consumidores en el marco del Acuerdo MSF; particularmente importantes para ciertos países son varias disposiciones de dicho Acuerdo, entre las cuales figuran:
39. Aun admitiendo que haya justificaciones adecuadas para conceder las exoneraciones arriba indicadas, es triste tener que reconocer en nuestros días que tal vez la situación actual de los países en desarrollo aún no haya cambiado en medida apreciable. Y sin embargo, el mundo debe seguir avanzando.
40. La opinión que se expresa en este documento es que los países en desarrollo tienen que recoger los desafíos que les plantea la realidad de nuestra época e invertir más fondos en sus órganos reglamentarios mediante la mejora de sus capacidades y medios y, más específicamente, mediante el fortalecimiento de sus sistemas nacionales de reglamentación en materia de alimentos; la mejora del sistema de tecnología de la información; y una participación más activa en las reuniones de comités técnicos y de comisiones sobre producción de alimentos, reglamentaciones alimentarias e inocuidad de los alimentos. El hecho de invertir en estos sectores les beneficiaría mucho más que adoptar una actitud indulgente o permitir que sus países estén desgarrados por el disenso interno y las crisis intrarregionales e interregionales, y sigan gastando dinero y recursos en actividades de carácter menos constructivo.
41. Es probable que el establecimiento de sistemas reglamentarios en materia de alimentos y relacionados con los alimentos en aquellos países donde no existen sistemas de este tipo mejorará considerablemente el destino de sus poblaciones. Es posible que en muchos países a los gobiernos les convenga adoptar normas del Codex y de organismos de normalización internacionales para adaptarlas luego, de ser necesario, a sus propias condiciones materiales y culturales, en lugar de disipar energías y una gran cantidad de dinero en el intento de rehacer lo que ya está hecho. Sin embargo, esto no impide que los gobiernos o las agrupaciones regionales elaboren y/o armonicen normas que promuevan sus intereses locales o subregionales, en la medida en que de esta manera no obstaculizan el camino hacia la armonización internacional.
42. Los gobiernos de los países en desarrollo pueden lograr resultados excelentes al afrontar con determinación los desafíos que les plantean los nuevos Acuerdos MSF y OTC de la OMC, en lugar de confiar su destino, por completo o casi totalmente, en manos de los organismos y gobiernos donantes.
43. Por otro lado, y en aras de un desarrollo mundial armonioso y propicio, los gobiernos de los países avanzados beneficiarán a todas las naciones al hacer todo lo posible por apoyar la producción alimentaria y los esfuerzos de control de alimentos de los países menos adelantados.
44. La prestación de asistencia por parte de los gobiernos de los países desarrollados deberá basarse en programas escalonados por plazos, en los que los resultados de la asistencia se evaluarán a lo largo de un determinado período y su éxito o fracaso se determinará con el fin de impartir orientaciones acerca de si la asistencia debe continuar o bien interrumpirse.
45. Habida cuenta de lo anteriormente dicho, la Comisión del Codex Alimentarius ha adoptado los conceptos de buenas prácticas de fabricación (BPF), códigos de prácticas de higiene y empleo del sistema de análisis de peligros y de puntos críticos de control (HACCP), como medios concretos de gestión y/o control de la inocuidad de los alimentos.
46. De manera análoga, es ampliamente reconocido que el análisis de riesgos constituye la metodología básica para el establecimiento de todo sistema de gestión de la inocuidad de los alimentos y para la elaboración de normas. Sin embargo, si bien a nivel internacional se está tratando de armonizar el enfoque del riesgo para salvar las evidentes diferencias que existen entre los criterios utilizados y los otros factores conexos, se ha admitido que se trata de una empresa arriesgada que muchos países miembros no tienen la capacidad ni los medios para emprender. El mundo tendrá que encontrar un camino ante esta encrucijada.
47. No puede prescindirse de la inocuidad de un alimento al examinar su calidad, dado que la inocuidad es un aspecto de la calidad. En el decenio pasado se han registrado muchos avances en relación con el establecimiento de modelos de gestión de sistemas de calidad por parte de varios organismos internacionales de normalización. Al igual que los Acuerdos de la OMC, en muchos países estos modelos y sus normas correspondientes han sido empleados muy provechosamente por las organizaciones comerciales, y sin duda alguna han contribuido al desarrollo del comercio mundial. Al aplicarse junto con los textos del Codex, las normas de los sistemas de calidad de la ISO han contribuido notablemente a que las transacciones comerciales satisfagan los requisitos del mercado. Sin embargo, se trata de iniciativas separadas y paralelas a efectos de la satisfacción del consumidor, aunque el costo de una participación plena en estos dos organismos internacionales es astronómico e inasequible para la mayor parte de los países en desarrollo que desean sacar el mayor provecho posible de los programas de ambos. Abrigamos la esperanza de que con el tiempo se logrará una mayor armonización de los programas de los dos organismos y podrá reducirse el gravamen financiero que pesa sobre los gobiernos y las industrias, lo cual permitirá que la legislación se centre más directamente en la calidad e inocuidad. En este documento se ha procurado presentar los conceptos de gestión de la calidad e inocuidad de los alimentos que pueden aplicarse hoy en día. Habida cuenta de lo anterior, se estima muy oportuna la convocación de esta Conferencia a fin de evaluar las cuestiones relacionadas con el comercio internacional de alimentos a partir del año 2000 en general, el tema de la calidad de los alimentos y la legislación pertinente y, en especial, la función de los gobiernos.
48. Por último, las esperanzas manifestadas en el presente documento no podrán concretarse de manera satisfactoria si no se aplica una legislación adecuada en materia de gestión eficaz del entorno y no se establece un buen sistema de gobierno a este respecto.
49. Las siguientes recomendaciones se han formulado sobre la base de los comentarios y las observaciones que figuran en el presente documento.